Offener Zugang zu Verwaltungsdaten an der Saar

Offener Zugang zu Verwaltungsdaten an der Saar. Oder: Von Hamburgern und Rindern

Autoren: Ulrich Herb, Michael Weller

OpenData bezeichnet die freie Verfügbar- und Nutzbarkeit von Informationen und Daten ganz
unterschiedlicher Art und kann sich folglich auf äußerst unterschiedliche Objektbereiche
beziehen wie etwa Software (Open Source), wissenschaftliche Texte (Open Access),
wissenschaftliche Forschungsdaten (Open Access to Research Data), Verwaltungsdaten (Open
Government Data) oder Erziehungsmaterialien (Open Educational Resources). Befürworter von
Open Data, wie Rufus Pollock von der Open Knowledge Foundation, versprechen sich von
offenem Zugang zu Daten ein Mehr an Innovation, Transparenz und Effizienz. Und dies im
Besonderen, wenn es um Verwaltungsdaten geht, die offen zugänglich gemacht werden sollen.
Diese spezielle Ausformung von OpenData nennt sich, wie erwähnt, Open Government Data
und meint damit, so Von Lucke & Geiger im 2010 publizierten Text Open Government Data -Frei verfügbare Daten des öffentlichen Sektors, „jene Datenbestände des öffentlichen Sektors,
die von Staat und Verwaltung im Interesse der Allgemeinheit ohne jedwede Einschränkung zur
freien Nutzung, zur Weiterverbreitung und zur freien Weiterverwendung frei zugänglich gemacht
werden.“ Die Offenheit hat allerdings vernünftigerweise Grenzen: Personenbezogene
Informationen sind aus Datenschutzgründen tabu. Zudem, so ein weiteres Argument zugunsten
des offenen Datenzugangs, haben die Bürger bereits mit ihren Steuergeldern für die Erhebung
der Daten durch den Staat gezahlt und sollten diese daher auch umstandslos für eigene
Zwecke nutzen, prüfen und auswerten können.

Drei paar Schuhe: Open Government – Informationsfreiheit – EGGovernment
Open Government Data darf jedoch auf keinen Fall verwechselt werden mit Informationsfreiheit
oder EGovernment. Informationsfreiheit bedeutet im Wesentlichen, dass Bürger auf klar
definierte Fragen Auskünfte der öffentlichen Verwaltung erhalten müssen, solange nicht triftige
Gründe (wie etwa Datenschutz) gegen die Auskunftserteilung sprechen. EGovernment
hingegen bezeichnet die Vereinfachung von Kommunikation und Informationsaustausch sowohl
innerhalb der Verwaltung als auch zwischen Verwaltung und Bürgern durch Digitalisierung und
Onlinetechniken, indem etwa Anträge online gestellt werden können – wie etwa im Portal
buergerdienste-saar.de.

Die Anwendungsszenarien von Open Government Data hingegen lassen sich sowohl mit Forderungen nach Partizipation und Transparenz als auch mit reiner Nützlichkeit verbinden: Ein nahezu klassischer Ansatz von Open Government Data Projekten ist es, Regierungshandeln, -ausgaben und Subventionierungen transparent zu machen. Open Spending zum Beispiel visualisiert die öffentlichen Ausgaben zahlreicher Länder und schlüsselt diese teils sehr detailliert in einzelne Posten kleinerer Ressorts auf. Das deutsche Pendant zu Open Spending ist der Offene Haushalt, der über Umfang und Verteilung des Bundeshaushalts informiert. Eine Vielzahl anderer höchst interessanter Projekte kann im Open Data Showroom bewundert werden.

Andere bürgernahe Anwendungen können aus der Kombination einer Vielzahl von Daten entstehen, etwa wenn Apps es ermöglichen, Informationen zu den Infrastrukturinvestionen einer Stadt in einem bestimmten Viertel, zu Krim inalitätsrate, Dichte der Versorgung durch Ärzte und Nahverkehr, Luft- und Wasserqualität zusammen zu führen und so wertvolle Hinweise für (potentielle Neu-)Bürger oder Gewerbetreibende zu liefern. Die Europäische Kommission schätzt das Wirtschaftspotenzial von Verwaltungsdaten in der Europäischen Union auf 40 Milliarden Euro jährlich – könnten Bürger und Unternehmen diese Daten nur auswerten, besonders von der offenen Zugänglichkeit von Verkehrsinformationen verspricht man sich positive wirtschaftliche Effekte.

Open Source & Open Data

Wie umstandslos die Nutzung der Daten möglich sein soll, legt die Open Definition fest: Sie
bezeichnet Wissen als offen, das (entgelt- und restriktions-) frei benutzt (z.B. gelesen,
analysiert), weiterverwendet (z.B. neu ausgewertet, modifiziert und mit anderen Daten
kombiniert) sowie weiterverteilt und kopiert, also zur Nutzung durch andere angeboten werden
kann. Weitere Bedingungen sind die Zugänglichmachung in einer technisch leicht zu
handhabenden und veränderbaren Form sowie die Verwendung offener Dateiformate. Offen
bedeutet demnach nicht allein kostenlos und so überträgt die Open Definition
Verwendungsbedingungen der Open Source Software auf Wissensinhalte jeder Art.
Demzufolge genügt es auch nicht, Daten in Form von gescannten Unterlagen, als Word- oder
PDF-Dateien ins Internet zu stellen – vielmehr müssen die Informationen in einer Form
vorliegen, die maschinelles Auswerten durch Information Mining ermöglichen, also in nicht-proprietären, offenen Dateiformaten und auf jeden Fall ohne Blockieren der automatischen
Informationsextraktion durch Digital Rights Management oder andere technische bzw. rechtliche
Kopierverbote. Auch die Nutzung der erwähnten und allseits beliebten PDF-Dateien ist für die
maschinelle Erschließung von Inhalten eine beträchtliche Hürde, mischt das besagte
Dateiformat ausführbaren Programmcode mit textuellen Elementen und erschwert so die
automatische Erkennung und Extraktion von Inhalten, z.B. als Tabelle oder Überschrift,
erheblich. In der Open Data Community kursiert daher das Bonmot, der Versuch aus einer
PDF-Datei maschinell Informationen zu extrahieren gleiche dem Versuch, aus einem
Hamburger wieder ein Rind zu machen. Ohne maschinelle Auswertungsmöglichkeiten ist aber
der offene Zugang zu Verwaltungsinformationen nutzlos, da die Alternative der intellektuellen
Auswertung durch Menschen angesichts der Datenmenge nicht gangbar ist. Die Notwendigkeit
maschineller Auswertung der Daten erfordert es auch, dass Datenbanken, die offen zugänglich
gemacht werden, nicht nur einen Abzug dieser (sprich einen Download des gesamten
Datenbankeninhalts) erlauben, sondern eine API (ein Application Programming Interface)
bereitstellen, eine Online-Schnittstelle, die ermöglicht, gezielt einzelne Informationen (oder
Felder) des Datenbestandes abzufragen und diese wiederum automatisch in eigene
Datenbestände einzubinden. Man sollte auch bedenken, dass nicht nur Unternehmen und
interessierte, technik-affine Bürger von dieser Aufbereitung der Daten profitieren, sondern auch
die Verwaltung selbst effizienter wird: Liegen die Informationen in einem offenen,
maschinenlesbaren Format vor, erspart dies auch den Verwaltungsmitarbeitern aufwändige und
umständliche Recherchen.

Rechtsfragen
Rechtlich ist das Zurverfügungstellen von Daten nicht ganz einfach in den Griff zu bekommen.
Soweit es sich um Einzelinformationen handelt, die systematisch oder methodisch angeordnet
und einzeln elektronisch oder auf andere Weise abrufbar bereit gehalten werden, kann dem
Ersteller der Datensammlung, dem Datenbankhersteller, ein eigenes Leistungsschutzrecht
zustehen, das dem Urheberrecht verwandt ist. Für die Erlangung von Leistungsschutz bedarf es
nicht einmal einer besonderen Individualität oder Gestaltungshöhe, sondern es genügt eine
wesentliche Investition für das Einsammeln und Aufbereiten oder Überprüfen der in
Datenbanken eingestellten Daten, §§ 87a ff. UrhG.
Gerade bei wissenschaftlich interessanten Daten wird man zwar nicht immer, aber doch
regelmäßig von wesentlichen Investitionen ausgehen müssen, da das Einsammeln der Daten
oder deren Erzeugung mit der Anschaffung von technischem Gerät und erheblicher Arbeitskraft
verbunden ist. Da somit Daten in der Regel durch das deutsche Urheberrechtsgesetz
besonders geschützt werden, wird gefordert, durch Verwendung standardisierter Lizenzen wie
beispielsweise den Creative Commons Public Licenses (CCPL) oder der Open Database
License (ODBL) eine Nutzung für den Nutzer über die leistungsschutzrechtlichen Schranken
hinaus freizugeben.Bei solchen Forderungen darf jedoch nicht übersehen werden, dass die genannten Standard-Lizenzmodelle dem anglo-amerikanischen Rechtsraum entstammen und auch wenn die CCPL an das deutsche Recht angepasst wurde, der Datenbankschutz nach anglo-amerikanischem Muster erheblich von dem kontinentaleuropäischen Modell abweicht. Folglich regeln die CCPL die Frage der Benutzung von Datenbanken auch nur insoweit, als der Lizenzgeber auf die Ausübung ihm zustehender Leistungsschutzrechte mit Ausnahme unverzichtbarer Rechte ausdrücklich verzichtet. Die CCPL formulieren wie folgt: “Soweit Datenbanken oder Zusammenstellungen von Daten Schutzgegenstand dieser Lizenz oder Teil dessen sind und einen immaterialgüterrechtlichen Schutz eigener Art genießen, verzichtet der Lizenzgeber auf sämtliche aus diesem Schutz resultierenden Rechte.”

Hinsichtlich der ODBL muss berücksichtigt werden, dass auch diese im Kern einen Verzicht auf
die Ausübung der besonderen Schutzrechte des Datenbankherstellers beinhaltet. Zudem ist
diese Lizenz nicht an das deutsche Recht angepasst und bestehen Zweifel daran, dass die
einzelnen Bestimmungen im vorliegenden Kontext sämtlich wirksam sind. Eine abschließende
gerichtliche Klärung dieser Wirksamkeitsfragen in Deutschland ist weder im Falle der CCPL,
noch der ODBL in Sicht. Gleichwohl darf wenigstens im Hinblick auf die Creative Commons-Standardlizenzen aufgrund der Befassung in juristischer Literatur und Rechtsprechung
angenommen werden, dass diese als grundsätzlich wirksam zu betrachten sind.
Würde man also – wie es teilweise gefordert wird – Daten in Datenbanken auswertbar zur
Verfügung stellen, so könnte man durch die Verwendung einer der sechs CCPL jedenfalls
ausdrücklich auf die Ausübung von Datenbankschutzrechten verzichten. Da diese Regel in allen
Lizenzvarianten gilt, kann es nicht sinnvoll sein, außer der urheberpersönlichkeitsrechtlich
zwingenden Namensnennung weitere Nutzungsbedingungen zu setzen. Damit würde die
Nutzung einer Creative Commons-Namensnennung-Lizenz (CC-BY 3.0 DE) hier bereits den
gewünschten Effekt einer Freiheitserklärung bezüglich der Nutzung der in einer Datenbank
vorhandenen Daten haben können.
USA, Großbritannien und Deutschland
Großbritannien und die Vereinigten Staaten sind Vorreiter in Sachen öffentlicher und offener
Zugänglichmachung von Verwaltungsdaten. Beide Länder verfügen über beeindruckende
Datenportale, data.gov im Falle der USA und data.gov.uk im Vereinigten Königreich, über die
sie Bürgern auf Basis von Selbstverpflichtungen der Regierungen Obama und Cameron Daten,
die von der Verwaltung eigens erhoben werden oder im alltäglichen Arbeitsablauf anfallen,
verfügbar machen. In gleicher Manier machte die EU Ende 2012 über 5.800 Datensätze auf
dem gerade ins Leben gerufenen Datenportal open data europe offen zugänglich, darunter
zahlreiche statistische Informationen, geographische und meteorologische Daten, digitalisierte
Texte oder Informationen zur Wasserqualität. Auch die Bundesregierung startete zu Beginn
dieses Jahres ein Datenportal für Bund und Länder – aus dessen Namen kurz vor seinem Start
nicht zufällig das Präfix Open verschwand und das nur noch GovData heißt. Die Open Data
Szene bemängelt am bundesdeutschen Portal, dass die Daten eben nicht offen zur Verfügung
stehen und initiierte Protest unter not-your-govdata.de. Die Kritik richtet sich nicht nur gegen
die im Portal vorgesehene Möglichkeit, Daten unter Lizenzen zu stellen, die nicht im obigen
Sinn offen sind, sondern auch dagegen, dass man eigene Lizenzen entwickelte und keine der
erwähnten Standardlizenzen Anwendung fand – letzteres schürt bei potentiellen Nutzern der
Daten Unsicherheiten und lässt sie bei der Verwendung der Informationen vermutlich zögern.
Zudem wird moniert, dass für die Verwaltung in Deutschland keine Verpflichtung existiert, Daten
im Portal offen zugänglich zu machen, dies geschieht vielmehr freiwillig und hat die Folge, dass man aus rein diplomatischen Gründen Daten von geringerem Wert und Interesse pro forma
zugänglich macht.
… und das Saarland?
Auch die Verwaltungen des Saarlandes und der saarländischen Kommunen tun sich noch
etwas schwer mit dem offenen Zugang zu Verwaltungsdaten. Wenn man Daten offen
zugänglich macht, dann tut man es zögerlich oder teils ganz und gar unabsichtlich und in keiner
Weise konform mit den Open Data Prinzipien – etwa als Anfang März dieses Jahres tagelang
vertrauliche Dokumente der Stadt Saarbrücken, unter anderem Informationen eines
Bewerbungsverfahrens mit Namen aller Bewerber, im WWW öffentlich zugänglich waren. Trotz
dieses Fauxpas unternimmt Saarbrücken behutsame Schritte in Richtung Open Data, etwa
durch Einrichtung eines Bürgerinformationssytems, das Unterlagen zu den Sitzungen der
städtischen Gremien und zu den Verordneten bereitstellt, oder durch die Zugänglichmachung
recht umfangreichen statistischen Materials – dennoch: Auch wenn diese Dienste im Mai
dieses Jahres von der Verbraucherzeitschrift Guter Rat als gelungenste Online-Dienstleistung
deutscher Städte gekürt wurden, können sie nicht das Etikett open beanspruchen, da man
essentielle Kriterien wie offene Lizenzierung, Schnittstellen oder Verwendung offener
Dateiformate vergeblich sucht. In anderen Kommunen und Bundesländern existieren teils
bereits etablierte Open Data Projekte. Hamburg etwa stellt unter daten.hamburg.de Daten,
wenn auch nicht unter einer der Standardlizenzen, so doch offen bereit. München macht
kommunale Verwaltungsdaten via muenchen.de/mogdy verfügbar und ermuntert Bürger dazu,
Apps und Online-Anwendungen zu entwickeln, die die Daten erst für Otto Normalverbraucher
nutzbar machen. Technikbegeisterte Münchner kommen dieser Aufforderung bereitwillig nach
und entwickeln Angebote wie Onlinekarten zu temporären Halteverboten, tagesaktuelle
Fahrradkarten durch die Stadt, Onlinebörsen für Freiwilligendienste, Verkehrspläne für
körperlich beeinträchtigte Personen oder Karten zu freien City-Wlans. Das Datenportal frankfurt-gestalten.de legt stärkeren Wert auf Bürgerbeteiligung und beleuchtet zusätzlich den Ablauf
kommunaler Entscheidungsprozesse. Dabei muss betont werden, dass die Portale im
Wesentlichen auf Daten aufbauen, die die Kommunen den Entwicklern der Angebote
routinemäßig und ohne Nachfrage offen bereitstellen. Aber auch kleine Kommunen versuchen
sich an Open Data, so unterhält die Stadt Moers mit offenedaten.moers.de ebenfalls ein Open
Data Portal. Bonn bezog durch einen öffentlichen Workshop seine Bürger im Mai 2012 in die
Planungen zu Open Data mit ein und arbeitet an einer Open Data Leitlinie und deren
Umsetzung. Auch das Land Nordrhein-Westfalen rief am 17. Mai dieses Jahres seine Bürger im
Rahmen des Zukunftsforums #opennrw zur Mitgestaltung der Open Data Strategie des
Landes auf.
Ähnliche Angebote und Initiativen sucht man bei saarländischen Kommunen und auch auf
Landesebene meist noch vergebens, im benachbarten Rheinland-Pfalz hingegen existiert mit
daten.rlp.de ein Open Data Portal. Dieses steht jedoch ebenfalls in der Kritik, da die
bereitgestellten Daten nicht in jedem Fall den Ansprüchen der erwähnten Open Definition
entsprechen. Dennoch ist ein bisschen offener Zugang für den Anfang vielleicht besser als gar
keine Offenheit. Das gleiche gilt für das, aufgrund einer EU-Richtlinie zur Bereitstellung von
Geodaten eingerichtete, saarländische Geoportal, das digitale Geo- und Umweltinformationen
frei zugänglich macht. Offen im oben genannten Sinne sind die Daten aber nicht, Ihre
Verwendung bedarf meist der expliziten Erlaubnis und ist oft kostenpflichtig. Und so wird man
im Saarland auf mehr Transparenz, Innovation und Effektivität durch offene Bereitstellung von
Verwaltungsdaten wohl noch ein wenig warten müssen. Hoffnung macht die Reform der IT-Verwaltung des Saarlandes, die Pressemitteilung zur Bündelung der IT-Strukturen der
Saarländischen Administration kündigte an, durch “elektronisches Dokumentenmanagement,
IT-basierte Fachverfahren und beschleunigte Verwaltungsverfahren durch online-Schnittstellen
zu Bürgern und Unternehmen, (…) die Verwaltung effizienter” zu gestalten Diese Schritte
erleichtern Open Data, da sie Standardisierung und Homogenisierung der IT-Verwaltung
bedeuten, die wiederum Grundlage der Bereitstellung von Informationen sind. Zudem plant das
Saarland nicht einfach das am 07. Juni vom Bundesrat angenommene EGovernment-Gesetz
des Bundes zu übernehmen, sondern ein eigenes Gesetz zu erlassen, das regionalen Spezifika
gerecht werden soll. Und auch die Europäische Union fordert immer mehr Open Government
Data: Durch einen Beschluss vom 13. Juni 2013 sind die Mitgliedsstaaten angehalten, Regeln
zu erlassen, die sicherstellen, dass binnen zwei Jahren in allen EU-Ländern Informationen der
öffentlichen Verwaltung im Internet verfügbar gemacht werden – sofern keine Datenschutzbedenken dagegen sprechen. Das Europäische Parlament begründet diesen Schritt mit gesteigerter Transparenz, Innovation und wirtschaftlicher Wertschöpfung. In den USA wurde übrigens bereits am 09. Mai dieses Jahres eine Executive Order erlassen, die die offene Bereitstellung von US-Regierungsinformationen in maschinenlesbaren Formaten verpflichtend macht. Die Regierung Obama begründet diesen Schritt mit der Stärkung der Demokratie, der Steigerung der Effizienz und Effektivität öffentlicher Dienstleistungen und dem Beitrag zum wirtschaftlichen Wachstum. Allesamt einleuchtende Argumente – bleibt zu hoffen, dass diese auch bei der Ausgestaltung des saarländischen EGovernment-Gesetzes gehört werden.

Erschienen in den Saarbrücker Heften:

Ulrich Herb & Michael Weller: Offener Zugang zu Verwaltungsdaten an der Saar.

Oder:

Von Hamburgern und Rindern. In: Saarbrücker Hefte, Heft 109, S. 53-58

Autorenkontakt:
Ulrich Herb: u.herb@scinoptica.com, http://www.scinoptica.com
Michael Weller: weller@eear.eu, http://www.eear.eu

http://www.buergerdienste-saar.de
http://openspending.org
http://bund.offenerhaushalt.de/
http://www.opendata-showroom.org
http://opendefinition.org/okd/deutsch/

http://www.offenedaten.moers.de/

http://www.nrw.de/opennrw/opennrw-1/

http://www.daten.rlp.de/

http://geoportal.saarland.de

http://www.ratsinfo.saarbruecken.de/infobi.php

http://www.saarbruecken.de/de/rathaus/zahlen_daten_und_fakten
http://daten.hamburg.de/
http://www.muenchen.de/mogdy
http://www.frankfurt-gestalten.de/